W tym celu zostało przygotowane w MRiRW Stanowisko Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 roku. Dotychczas podstawą udziału Polski w dyskusji na temat przyszłości WPR był dokument pt. Polska wizja Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 roku – założenia i wstępne propozycje. Obecne stanowisko jest kolejnym etapem prac nad polską propozycją odnośnie wspólnych zasad i założeń dla przyszłej polityki rolnej w Unii Europejskiej. Stanowisko to będzie prezentowane przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej na forum unijnym, w celu przekonania innych państw do przyjętych w nim założeń oraz uzyskania poparcia dla polskich postulatów w ramach Wspólnoty.

Zgodnie z tym stanowiskiem, Wspólna Polityka Rolna po 2013 r. powinna odgrywać kluczową rolę w zapewnieniu w UE: bezpieczeństwa żywnościowego, zrównoważonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, równych warunków konkurencji na jednolitym rynku rolnym, a także silnej pozycji konkurencyjnej UE na globalnym rynku rolnym. Aby zapewnić skuteczność i efektywność WPR w realizacji powyższych zadań w przyszłości, kolejne zmiany tej polityki powinny zachować w pełni jej wspólnotowy charakter, w szczególności w wymiarze finansowym, zapewniając równe warunki konkurencji na jednolitym rynku UE, a także powiązać poziom i dystrybucję wsparcia finansowego poszczególnych działań, w tym w zakresie wsparcia bezpośredniego z aktualnymi i przyszłymi celami, co m.in. wymaga odejścia od historycznych pułapów (kopert) płatności bezpośrednich.

Stanowisko Rządu w sprawie WPR po 2013 roku było przedmiotem uzgodnień międzyresortowych, następnie przyjęte przez Komitet Europejski Rady Ministrów (w dniu 26 maja 2009 r.), a 12 czerwca 2009 r. przez Radę Ministrów. Poniżej przedstawione są najważniejsze elementy polskiego stanowiska w sprawie przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 r.

Obecne i przyszłe cele WPR

Wspólna Polityka Rolna (WPR) pełni szczególną rolę w procesie integracji europejskiej oraz w realizacji wielu celów wspólnotowych, wykraczających poza tradycyjnie pojmowane funkcje rolnictwa związane z produkcją żywności.

Dzięki reformom ostatnich lat, WPR stała się polityką nowoczesną, o dużym potencjale adaptacyjnym do nowych Wspólnotowych wyzwań o wielowymiarowym charakterze, coraz silniej przyczyniającą się do zrównoważonego rozwoju całej Wspólnoty i celów Strategii Lizbońskiej. WPR odegrała główną rolę w procesie rozszerzenia UE o 12 nowych państw z Europy środkowej i wschodniej, warunkując ich płynne włączenie w jednolity rynek UE, a także umożliwiając przyspieszenie procesów dostosowawczych, modernizacyjnych, restrukturyzacyjnych oraz przyczyniając się do wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich. W ciągu pięciu pierwszych lat członkostwa Polski w UE, Wspólna Polityka Rolna wniosła duży wkład w aktywizację ekonomiczną i społeczną obszarów wiejskich oraz poprawę spójności ekonomicznej i społecznej w rozszerzonej UE. Wspólnotowy charakter, w wymiarze legislacyjnym, instytucjonalnym i przede wszystkim finansowym, polityki rolnej realizowanej w UE, znajduje coraz silniejsze uzasadnienie.

Kluczowym komponentem WPR jest zapewnienie równych warunków konkurencji, poprzez przeciwdziałanie zróżnicowaniu poziomu wsparcia tego sektora między państwami członkowskimi. Państwa te charakteryzuje różne podejście (preferencje) do polityki rolnej i możliwości jej finansowania. Także nowe zadania, stawiane przed rolnictwem i polityką rolną UE, mają charakter ponadgraniczny, dlatego skuteczne działania w tym zakresie wymagają inicjatywy i realizacji na poziomie wspólnotowym. Prognozy wskazują, iż w perspektywie średnio i długookresowej prawdopodobny jest wzrost globalnego popytu na surowce rolne, co może doprowadzić do napięć na światowym rynku żywnościowym, podobnych do tych, jakie miały miejsce w latach 2007- 2008. W tym kontekście zasadnym jest dążenie Wspólnoty do zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego nie tylko w ramach UE, ale także jej aktywnego wkładu w globalne bezpieczeństwo żywnościowe. Wymagać to będzie zapewnienia korzystnych warunków instytucjonalnych i ekonomicznych. Tym samym, dotychczasowe cele traktatowe określone w art. 33 pozostaną aktualne także po 2013 r.

Rolnictwo i obszary wiejskie UE gospodarują dużą częścią zasobów naturalnych w Unii, dlatego należy dążyć do pełniejszego wykorzystania potencjału rolnictwa w realizacji wspólnotowych celów związanych z przeciwdziałaniem globalnym problemom środowiskowym, w tym w szczególności zmianom klimatycznym i spadku bioróżnorodności. WPR powinna odegrać jedną z kluczowych ról we wspólnotowych wysiłkach w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatycznym oraz adaptacji do ich skutków, jak również zapobiegania utracie różnorodności biologicznej na obszarach użytkowanych rolniczo.

Mimo że dalsze podnoszenie coraz bardziej surowych wymogów wspólnotowych wobec systemu produkcji rolnej jest zgodne z oczekiwaniami społecznymi, wiąże się ono z kosztownymi inwestycjami dostosowawczymi, wzrostem kosztów operacyjnych oraz niepełnym wykorzystaniem potencjału produkcyjnego. Coraz wyraźniej też widać, iż w przyszłości konieczne będzie znalezienie kompromisu między celami ilościowymi (bezpieczeństwo żywnościowe) a środowiskowymi (bezpieczeństwo środowiskowe). Wzrost kosztów produkcji, wynikający z ograniczeń i dostosowań, stawia bowiem europejskich rolników w gorszej pozycji konkurencyjnej wobec producentów z krajów, które nie stosują takich wymogów. W wielu regionach UE, szczególnie w nowych państwach członkowskich, rolnictwo jest wciąż głównym gospodarzem obszarów wiejskich.

Bezpośrednia i pośrednia rola działalności rolniczej w utrzymaniu struktury osiedleńczej oraz społecznej i gospodarczej, pozostaje wciąż kluczowa. Wspólna Polityka Rolna wywiera duży wpływ terytorialny poprzez wsparcie finansowe oraz promowanie właściwego gospodarowania gruntami w ramach I filaru. Doniosłą rolę w tym zakresie pełni także II filar WPR poprzez wspieranie restrukturyzacji, inwestycji oraz promowanie zrównoważonych metod gospodarowania, a także dywersyfikację obszarów wiejskich. Cechą charakteryzującą europejskie rolnictwo jest dominujący udział małych, rodzinnych gospodarstw rolnych i najprawdopodobniej sytuacja ta nie zmieni się zasadniczo w perspektywie 10-20 lat, pomimo postępującej restrukturyzacji. Będą one wciąż pełnić istotną rolę w realizacji wielu wspólnotowych funkcji publicznych gospodarki wiejskiej. Dlatego należy założyć, iż wsparcie dochodów w ramach WPR zdeterminuje żywotność ekonomiczną gospodarstw i korzyści wynikające z wielofunkcyjności europejskiego rolnictwa.

---

Przyszły kształt Wspólnej Polityki Rolnej

Wspólna Polityka Rolna, także po 2013 r., będzie odgrywać kluczową rolę w zapewnieniu w UE: bezpieczeństwa żywnościowego, zrównoważonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, równych warunków konkurencji na jednolitym rynku rolnym, a także silnej pozycji konkurencyjnej UE na globalnym rynku rolnym. Z uwagi na wielofunkcyjność rolnictwa i obszarów wiejskich, WPR po 2013 r. powinna być także efektywnym instrumentem, skierowanym na nowe wspólnotowe wyzwania, związane m.in. z ochroną zasobów naturalnych, zmianami klimatycznymi, gospodarką wodną, różnorodnością biologiczną oraz energią odnawialną.

Aby zapewnić skuteczność WPR w realizacji powyższych zadań w przyszłości, kolejne zmiany tej polityki powinny:

* zachować w pełni jej wspólnotowy charakter, w szczególności w wymiarze finansowym, zapewniając przez to równe warunki konkurencji na jednolitym rynku UE;

* powiązać poziom i alokację wsparcia finansowego poszczególnych działań, w tym płatności bezpośrednich, z aktualnymi i przyszłymi celami, co wymaga m.in. odejścia od przestarzałych i nieuzasadnionych w obecnej sytuacji historycznych pułapów płatności bezpośrednich, odzwierciedlających intensywność i poziom produkcji rolnej w poszczególnych państwach członkowskich sprzed kilkunastu lat, a także

* ograniczyć koszty wdrożeniowe po stronie instytucji UE i państw członkowskich, co wymaga dalszego uproszenia tej polityki.

Przyszła WPR musi być zrozumiała dla rolników, a także podatników i bez jej znacznego uproszczenia nie będzie to możliwe. Zważywszy na rozszerzenie zakresu celów WPR o nowe wspólnotowe wyzwania, przy zachowaniu większości dotychczas realizowanych zadań, kluczową rolę solidarności finansowej dla sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku, a także zmniejszenie poziomu wsparcia cenowego, niezbędne jest zapewnienie odpowiedniego poziomu finansowania wspólnotowego tej polityki po 2013 r. co najmniej na obecnym poziomie. Jednocześnie istotnym zagrożeniem dla dostarczania europejskiej wartości dodanej przez WPR w przyszłości, byłoby zwiększenie współfinansowania tej polityki z budżetów krajowych, a w szczególności wprowadzenie współfinansowania krajowego płatności bezpośrednich.

Zmiana taka zahamowałaby proces spójności gospodarczej we Wspólnocie, zmuszając biedniejsze państwa członkowskie do zwiększenia wydatków publicznych, w celu zapewnienia równych warunków konkurencji dla ich sektorów rolnych na jednolitym rynku, lub też do rezygnacji z korzyści ekonomicznych związanych z konkurowaniem na równych zasadach w tym sektorze. Próby renacjonalizacji WPR są niedopuszczalne.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, niezbędne jest także zachowanie dotychczasowej struktury WPR, tj. wszystkich trzech elementów obecnej polityki: wspólnej organizacji rynków, systemu płatności bezpośrednich oraz polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Interwencja rynkowa

W związku z otwieraniem się rynku wspólnotowego na konkurencję zewnętrzną i rosnącą niestabilnością międzynarodowych rynków rolnych, niezasadne byłoby dalsze ograniczanie interwencji rynkowej w prawodawstwie wspólnotowym. Mechanizmy tej interwencji powinny także w przyszłości stabilizować rynkowe warunki produkcji, współdecydując w ten sposób o bezpieczeństwie żywnościowym UE. Wspólna Polityka Rolna powinna zatem zachować skuteczne instrumenty interwencji rynkowej – nie są już one podstawowym sposobem wsparcia dochodów rolniczych, jednak zapewniają „siatkę bezpieczeństwa”, uruchamianą w sytuacjach szczególnych (duży spadek cen, wzrost wahań cen).

Zachowanie możliwości skutecznej interwencji jest istotne w sektorach o szczególnej roli dla środowiska, regionów oraz większości średnich i małych gospodarstw rolnych. Skuteczność jej mechanizmów zależy nie tylko od zakresu instrumentów prawnych w strukturze WPR, ale także od terminowego ich uruchamiania w reakcji na zmiany sytuacji rynkowej. Konieczne jest pogłębienie aktywności UE w odniesieniu do zyskujących na znaczeniu elementów powiązanych z funkcjonowaniem jednolitego rynku UE, takich jak działania promocyjne (zarówno na rynku UE, jak i rynkach międzynarodowych), a także – z uwagi na wzrost intensywności pojawiania się nowych czynników ryzyka w produkcji rolnej, związanych m.in. ze zmianami klimatu (susze, patogeny zwierząt i roślin) – zaawansowane instrumenty zarządzania ryzykiem i kryzysami w rolnictwie. Dalsza ewolucja I filaru WPR powinna obejmować także, budzące zainteresowanie opinii publicznej istotne zagadnienia, jak kształtowanie odpowiednich nawyków żywieniowych wśród poszczególnych grup konsumenckich czy też pomoc żywnościową dla osób najuboższych.

Płatności bezpośrednie

Płatności bezpośrednie powinny pozostać instrumentem WPR odpowiedzialnym za: wsparcie i stabilizację dochodów rolniczych, utrzymanie użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z wymogami środowiska, rekompensowanie kosztów związanych z wypełnianiem wymogów wspólnotowych (w odniesieniu do jakości i sposobów produkcji) związanych z zapewnianiem części pozaprodukcyjnych dóbr publicznych, a także zapewnienie równych warunków konkurencji w ramach jednolitego rynku rolno-żywnościowego. Wspieranie dochodów i utrzymanie gruntów w dobrej kulturze jest szczególnie istotne na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zniesienie lub istotne ograniczenie płatności bezpośrednich w ramach WPR groziłoby trwałym porzuceniem działalności rolniczej na wielu takich obszarach, a także nadmierną koncentracją i intensyfikacją produkcji rolnej na innych obszarach. Tym samym, płatności bezpośrednie powinny zapewniać stabilność ekonomiczną i zrównoważony rozwój rolnictwa wspólnotowego, a także bezpieczeństwo żywnościowe i środowiskowe UE. Ich rola w tym zakresie może wzrosnąć w przyszłości w scenariuszu niskich cen rolnych lub w sytuacji ograniczenia skuteczności interwencji rynkowej w ramach WPR. Jakiekolwiek ewentualne znaczące ograniczenie systemów wsparcia oddzielonego od produkcji, oznaczałoby faktyczny zanik zdolności UE do aktywnego promowania i podejmowania zobowiązań w ramach rokowań wielostronnych. System płatności bezpośrednich wymaga pilnej zmiany, polegającej na jego dalszym uproszczeniu i ujednoliceniu formy stosowania w całej UE. Konieczne jest odejście od obecnych rozwiązań, w których wysokość płatności (stawka SAPS lub średnia wartość uprawnień w SPS) i pułapy (koperty) krajowe odzwierciedlają historyczne poziomy i intensywność produkcji w poszczególnych państwach członkowskich sprzed kilkunastu lat. Nowy system płatności powinien być związany z powierzchnią użytków rolnych (np. uproszczony obecny system SAPS), uwzględniać realizację wymogów w zakresie ochrony środowiska i przewidywać dodatkowe wsparcie finansowe dla obszarów o niekorzystnych warunkach produkcji.

System oparty o jednolitą stawkę płatności w całej UE lepiej służyłby realizacji obecnych i przyszłych celów WPR niż system dzisiejszy – umożliwiłby on bardziej sprawną integrację społecznych oczekiwań i dóbr publicznych w swoich ramach.

Polityka rozwoju obszarów wiejskich

Wyniki debaty w ramach Przeglądu Wspólnej Polityki Rolnej pokazują, że uzasadnienie dla polityki rozwoju obszarów wiejskich wzrasta. II filar WPR odgrywa znaczącą rolę w procesie przekształceń strukturalnych i modernizacji na obszarach wiejskich i w rolnictwie, w tym w przyspieszaniu szczególnie ważnego dla nowych państw członkowskich procesu doganiania (ang. catching-up). Instrumenty rozwoju obszarów wiejskich odgrywają także coraz większą rolę w realizacji zadań związanych z nowymi wyzwaniami, stojącymi przed Wspólnotą, wymagającymi zaangażowania rolnictwa europejskiego i obszarów wiejskich. Mając to na uwadze, konieczne jest utrzymanie silnej roli polityki rozwoju obszarów wiejskich jako części WPR, po roku 2013. Należy podkreślić, iż sposób finansowania nowych wyzwań poprzez mechanizm modulacji (przeniesienie środków z I do II filara), przyjęty w ramach Przeglądu WPR, jest niewłaściwym rozwiązaniem, ponieważ ustala niekorzystny dla nowych państw członkowskich sposób dystrybucji środków w kopertach płatności bezpośrednich, w oparciu o historyczny poziom produkcji. Jednocześnie należy zachować obecne podejście do wsparcia w ramach II filara WPR, polegające na dostarczeniu szerokiego instrumentarium działań i pozostawieniu krajom członkowskim stosunkowo dużej swobody w zakresie tworzenia programów, dostosowanych do ich potrzeb w zakresie rozwoju. Jednocześnie należy podkreślić walory odrębnego funkcjonowania i zarządzania Europejskim Funduszem Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), ze względu na wzajemne sprzężenie instrumentarium EFRROW z ewolucją I filara WPR.

W świetle doświadczeń zebranych w pierwszych latach funkcjonowania EFRROW, konieczna jest dyskusja na temat koordynacji działań na rzecz obszarów wiejskich, prowadzonych w ramach II filara WPR i polityki spójności. Rozważając przyszłość rozwoju obszarów wiejskich, należy także wziąć pod uwagę zmieniającą się Politykę Spójności, która obok instrumentów II filara WPR stanowi istotne źródło zmian na obszarach wiejskich. Priorytetem Wspólnoty powinno pozostać ograniczenie różnic pomiędzy regionami UE i dążenie do wyrównywania poziomu rozwoju pomiędzy obszarami wiejskimi a miejskimi, przy udziale obu polityk.

Kompleksowe wsparcie, jakie oferuje polityka rozwoju obszarów wiejskich, jest niezmiernie istotnym elementem wsparcia publicznego, w celu osiągnięcia zrównoważonego wzrostu, utrzymania żywotnych obszarów wiejskich, oraz zwiększonej konkurencyjności sektora rolnego.

Źródło: Biuletyn Informacyjny nr 7-8/2009, www.minrol.gov.pl